Sanctions administratives et droit de se taire : le Conseil constitutionnel renvoie le débat au pouvoir réglementaire.
Par une décision du 2 juin 2026 (n° 2026-1201 QPC, Société Corsica Ferries), le Conseil constitutionnel juge conforme à la Constitution l’article L. 522-5 du Code de la consommation, bien qu’il ne prévoie pas expressément la notification du droit de se taire à la personne mise en cause devant l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation.
Si ce principe s’impose pleinement à cette procédure de sanction, les modalités concrètes de sa mise en œuvre relèvent, selon le Conseil, du seul pouvoir réglementaire et du contrôle du juge administratif.
Quels sont les faits ?
La question prioritaire de constitutionnalité est née d’une procédure de sanction engagée par l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation (en pratique, les services de la DGCCRF) à l’encontre de la société Corsica Ferries, dans le cadre des pouvoirs d’amende administrative prévus par le code de la consommation.
L’article L. 522-5 du Code de la consommation, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 14 mars 2016, organise la phase contradictoire de cette procédure : avant toute décision, l’autorité informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée, lui indique qu’elle peut prendre connaissance du dossier et se faire assister par le conseil de son choix, et l’invite à présenter, dans un certain délai, ses observations écrites et, le cas échéant, orales. Passé ce délai, l’amende peut être prononcée par décision motivée.
Corsica Ferries soutenait que, faute de prévoir que la personne mise en cause est informée de son droit de se taire au moment où elle est invitée à présenter ses observations, ces dispositions méconnaient les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789, dont découle le principe selon lequel « nul n’est tenu de s’accuser ».
Par une décision de renvoi du 2 mars 2026 (CE, n° 510696), le Conseil d’État a jugé la QPC sérieuse et transmis au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution des mots « et en l’invitant à présenter, dans un délai précisé par le décret mentionné à l’article L. 522-10, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales » figurant au premier alinéa de l’article L. 522-5.
Analyse des moyens
1. Le rappel du principe : nul n’est tenu de s’accuser, et le droit de se taire s’applique aux sanctions administratives
Le Conseil constitutionnel rappelle explicitement la portée de l’article 9 de la Déclaration de 1789 : de la présomption d’innocence découle le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont procède le droit de se taire. Ces exigences ne concernent pas uniquement la procédure pénale stricto sensu, mais « toute sanction ayant le caractère d’une punition », y compris lorsqu’elle est infligée par une autorité administrative.
2. Une ligne de partage : loi vs règlement pour les procédures de sanction « internes » à l’administration de l’État
Le Conseil a souligné que l’autorité en cause est une autorité administrative de l’État qui n’a pas le statut d’autorité administrative indépendante (AAI) ni d’autorité publique indépendante (API). La procédure de sanction qu’elle met en œuvre ne relève donc pas du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution, mais du domaine réglementaire.
Il en tire deux conséquences :
- La loi peut se borner à poser des principes généraux (information écrite, assistance par un conseil, invitation à présenter des observations, décision motivée) sans détailler l’ensemble des garanties procédurales, dont la notification du droit de se taire.
- Les modalités concrètes de cette procédure – y compris la façon dont est assuré le respect du principe « nul n’est tenu de s’accuser » – relèvent du pouvoir réglementaire, « sous le contrôle du juge compétent », c’est-à-dire du juge administratif.
Ce faisant, le Conseil se montre cohérent avec sa jurisprudence sur la distinction entre :
- les régimes de sanction confiés à des AAI/API, pour lesquels il accepte souvent d’exercer un contrôle plus étroit sur les garanties législatives (puisque le législateur a lui-même choisi de confier des pouvoirs de sanction à ces autorités spécifiques) ;
- et les procédures internes aux administrations « ordinaires », pour lesquelles il laisse une plus large place au pouvoir réglementaire, l’essentiel des exigences constitutionnelles étant contrôlé a posteriori par le juge administratif.
3. Un grief inopérant contre la loi… mais des exigences bien réelles pour l’administration et le juge administratif
La société requérante reprochait en substance à l’article L. 522-5 de ne pas prévoir que la personne mise en cause est expressément informée de son droit de se taire lorsqu’elle est invitée à présenter ses observations, alors même que ses déclarations peuvent être utilisées contre elle.
Le Conseil répond que, si le droit de se taire s’impose bien à cette procédure, il n’appartient pas nécessairement à la loi d’en organiser la notification, dès lors que :
- la procédure en cause touche à l’« organisation des services » et relève du domaine réglementaire ;
- le respect de l’article 9 de la Déclaration est assuré par le contrôle du juge administratif sur les actes réglementaires et individuels (textes d’application, décisions de sanction, etc.).
Il en déduit que le grief tiré de ce que les dispositions législatives litigieuses auraient dû, à peine d’inconstitutionnalité, contenir une mention explicite du droit de se taire doit être écarté. L’article L. 522-5, ainsi interprété, « ne méconnaît aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit » et est donc déclaré conforme.
Ainsi, il incombe à l’administration et au juge administratif, de veiller au respect de ce principe, ce qui inclut, en pratique, la question de la notification claire et intelligible du droit de se taire à la personne exposée à une sanction.
La voie constitutionnelle n’impose pas au législateur de consacrer dans le texte même de l’article L. 522-5 une obligation de notification du droit de se taire. En revanche, les opérateurs disposent toujours de la possibilité de :
- Contester, devant le juge administratif, la réglementation d’application (décrets, circulaires, instructions) si elle ne garantit pas suffisamment le droit de se taire ;
- Invoquer, à l’appui d’un recours contre une décision de sanction, la méconnaissance concrète de ce droit (absence d’information, pressions indues, utilisation de déclarations obtenues dans des conditions irrégulières, etc.).
