Frais de livraison des livres : la « clause culturelle » française face à Amazon
Par une décision du 13 mai 2026 (n° 474398), le Conseil d’État, après renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l’Union européenne, a entériné l’arrêté du 4 avril 2023 fixant un tarif minimal de livraison des livres neufs vendus en ligne. La mesure, certes restrictive de la libre circulation des marchandises, est jugée justifiée et proportionnée au regard d’un objectif de pluralisme et de diversité culturelle.
Faits du litige
Depuis la loi du 10 août 1981 sur le prix unique du livre, les éditeurs fixent un prix de vente au public que les détaillants ne peuvent librement casser qu’à la marge. Ce modèle a permis de maintenir un réseau de librairies en France, malgré l’essor du commerce en ligne et du livre numérique.
Le législateur est intervenu à nouveau avec la loi du 30 décembre 2021, introduisant un montant minimal de tarification du service de livraison pour les livres imprimés neufs non retirés en librairie. Sur proposition de l’ARCEP, l’arrêté du 4 avril 2023 a fixé ce minimum à : 3 € TTC pour toute commande de livres neufs d’un montant inférieur à 35 € TTC ; plus de 0 € TTC (au moins 0,01 €) pour les commandes d’un montant égal ou supérieur à 35 € TTC.
La société Amazon EU a saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir contre cet arrêté, en invoquant notamment sa contrariété au droit de l’Union (directive « services », directive « e-commerce », articles 34 et 56 TFUE).
Par une première décision du 17 mai 2024, le Conseil d’État a rejeté les moyens tirés de la violation du droit interne et de la directive « e-commerce », mais a sursis à statuer et saisi la CJUE de trois questions préjudicielles portant sur :
- le champ d’application de la directive 2006/123/CE dite « services » ;
- l’articulation avec les libertés fondamentales garanties par les articles 34 (marchandises) et 56 (services) TFUE ;
- la qualification de la mesure (modalité de vente / prestation de service de livraison).
- Plusieurs questions étaient soumises à la CJUE qui a rendu l’arrêt du 18 décembre 2025 (C-366/24).
Analyse de la décision du Conseil d’Etat :
1. Une mesure culturelle exclue du champ de la directive « services »
La première question portait sur la directive 2006/123/CE.
L’article 1er, paragraphe 4, de cette directive prévoit qu’elle « ne porte pas atteinte » aux mesures nationales prises, dans le respect du droit de l’Union, pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle ou linguistique.
S’appuyant sur l’interprétation donnée par la CJUE, le Conseil d’État retient que la tarification minimale des frais de livraison s’inscrit dans une politique culturelle de protection du livre comme bien culturel et de soutien au réseau de librairies. Dès lors qu’elle vise à protéger et promouvoir la diversité culturelle, la mesure est exclue du champ d’application de la directive « services ».
2. Une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l’article 34 TFUE
Sur la libre circulation des marchandises, la CJUE a jugé qu’une réglementation imposant des tarifs minimaux de livraison de livres non retirés en librairie constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l’article 34 TFUE.
Le renchérissement du prix global payé par l’acheteur pour entrer en possession du livre affecte plus fortement les opérateurs d’autres États membres, moins à même d’offrir un retrait en commerce de détail sur le territoire français. Le Conseil d’État reprend cette analyse : le dispositif français constitue bien une restriction au sens de l’article 34.
Pour autant, cette restriction peut-elle être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général. C’est là l’enjeu de « clause culturelle » française.
3. La diversité culturelle comme raison impérieuse d’intérêt général
Le Conseil d’État invoque la Convention de l’UNESCO de 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles (ratifiée par l’UE et par la France) ainsi que la jurisprudence de la CJUE (arrêts LIBRO, Commission c/ Belgique) pour rappeler que :
- la protection du livre comme bien culturel et le maintien du pluralisme éditorial constituent des exigences impératives d’intérêt général susceptibles de justifier des restrictions aux libertés de circulation ;
- la politique culturelle, étroitement liée à la liberté d’expression et au pluralisme des médias, ouvre aux États membres une large marge d’appréciation.
Le Conseil d’État qualifie cet objectif d’intérêt général légitime, propre à justifier une restriction à l’article 34 TFUE, sous réserve du respect du principe de proportionnalité.
4. Un contrôle de proportionnalité concret
Sur l’aptitude (adéquation) de la mesure, le Conseil d’État se fonde notamment :
- sur un rapport d’évaluation remis au Parlement en octobre 2025 ;
- sur plusieurs avis du Médiateur du livre en 2025 relatifs à la livraison gratuite en points de retrait.
Ces éléments montrent que la tarification minimale a permis de préserver la densité du réseau de détaillants de livres et a favorisé le développement de la diversité des acteurs de la vente en ligne, en limitant l’effet de domination des grandes plateformes pratiquant des frais de livraison quasi nuls.
Sur la nécessité de la mesure, le Conseil d’État a examiné les alternatives avancées (facturation modulée en fonction de la disponibilité des titres, réduction ciblée des tarifs postaux pour certaines catégories de librairies, etc.) et les a écarté (notamment, en raison d’un cout potentiellement élevé pour les finances publiques).
Ainsi la mesure :
- est cohérente au regard de l’objectif poursuivi ;
- est circonscrite (principalement aux achats de livres imprimés neufs d’un montant total inférieur à 35 € TTC) ;
- « ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire » pour atteindre l’objectif de protection et de promotion du pluralisme et de la diversité culturelle.
Le grief tiré de la violation de l’article 34 TFUE est donc rejeté.
5. Articulation avec l’article 56 TFUE et la directive « services »
Tirant les conséquences de l’arrêt de la CJUE, le Conseil d’État a jugé que la réglementation litigieuse doit être appréciée au seul regard de la libre circulation des marchandises (art. 34 TFUE), dès lors qu’elle porte sur un bien (le livre) et non sur une prestation autonome de services.
